□白恩培  中共云南省委书记、云南省人大常委会主任

    林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。云南地处长江、珠江、澜沧江等大江大河的上游或源头，林业资源丰富、林地面积大、森林覆盖率高、活立木蓄积量多、发展基础好。全省山地面积占国土面积的94%，林业用地面积2424万公顷，占全省总面积的62%，其中，集体林地1942万公顷，占林业用地面积的80%，集体商品林地又占集体林地的83%，是全国重点林区和林业用地最多的省份之一，具有重要的生态地位和把林业培育成国民经济重要产业的巨大潜力。

林业改革与发展进入了新阶段

    云南历届省委、省政府都高度重视林业工作，认真贯彻国家有关林业建设的方针政策，从云南的实际出发，实施六大林业重点工程，加快八大林产业发展，完善政策措施，加大对林业的投入，使林业建设呈现出生产发展加快、生态状况明显改善、产业规模逐步壮大的特征，进入生态治理大于破坏与林产业快速发展的新阶段。主要表现：一是林业生态环境日趋改善。有林地面积和活立木蓄积量保持持续增长态势，森林覆盖率近50%，比“九五”末提高5.6个百分点，活立木总蓄积量16亿立方米，为改善生态环境作出了积极的贡献。二是林业产业发展势头良好。林浆纸一体化、林化工、木材加工、特色经济林、林下资源开发等有了长足发展，优势林产品产业带正在形成。2005年全省林业综合产值达到220亿元，产业规模扩大。三是有力地促进了农民增收。退耕还林等生态工程建设成为林农政策性增收的重要来源，野生菌等林下资源开发形成出口创汇的拳头产品，核桃等特色经济林果、竹林大面积投产，推动了林业产业结构调整，促进了林业产业化经营，形成了山区农民增收新的增长点。但是，也要看到，云南森林资源质量不高、林种结构不合理、林业科技落后、产业素质不高、经营管理粗放、产业化发展滞后、林农增收慢等问题仍然存在；林业工作中普遍存在造林难、育林难、护林难、防火难、科技兴林难的“五难”现象依然突出；林业贡献率与林业资源应有作用极不相称的矛盾还很尖锐，林业蕴藏的巨大生产力远没有充分释放出来。

    在新的历史时期，随着经济社会的快速发展，云南林业改革进入了由单项改革向综合配套改革推进的新阶段，林业发展进入了由以资源开发为主向生态建设与产业开发并重推进的关键时期，这对林业的改革发展提出了更新更高的要求。特别是在推进社会主义新农村建设的背景下，建立和巩固比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系，为全省生态建设提供良好基础，为经济社会发展提供木材等林产品供给，为加快山区社会主义新农村建设步伐提供有力支撑，已成为时代赋予林业的重大历史任务。

深化林业改革势在必行

    云南林业改革与发展虽然取得了显著成效，但大资源、小产业、低效益的状况仍没有从根本上得到改变，农民、社会力量造林、育林、用林、营林积极性不高的问题还很突出。造成这种状况的原因是多方面的，最核心的是体制和机制不顺，政策不连续、不配套，产业化程度低，阻碍了林业生产力发展。

    第一，有些政策不合理。在退耕还林中，有些经济林种既有很好的经济效益，又有很好的生态效益，但前些年由于政策因素就是落实不了，经济林种种植一定程度上受到限制，农民愿种的树种不能种，规划要种的树种农民又没有积极性。林权流转不规范、政策法规不健全，林权实现形式和流转形式单一，规范的森林资源资产评估、活立木转让、林权交易机制未建立，造成行政干预、暗箱操作、低价转让等问题不同程度存在，制约了森林资源商品化、资产化经营。

    第二，政策不连续。过去“两荒”地的承包，提出了“谁承包谁所有，谁投资谁受益，永远不变，可以继承”的政策。在这个政策的鼓舞下，不少群众和企业大量承包荒山，投资造林。但后来政策变了，不许砍伐，不许交易，群众守着“绿色银行”却脱不了贫、致不了富，有的造林人还背上了沉重的债务包袱，给生产生活造成极大的困难。政策的不连续，产生了很大的负面影响，严重地挫伤了广大群众和社会各界投资造林的积极性。

    第三，利益分配不合理。我们讲，“保护生态就是保护生产力，建设生态就是发展生产力”，但实际情况往往是生态越好的地方老百姓越穷。这除了受砍伐指标限制外，在经营过程中没有建立紧密的农企、农商利益联结机制，农民享受不到加工、流通环节的增值效益，这不利于农民依法护林、投资造林，也不利于生产要素和森林资源的优化配置，更不利于推动社会力量投资林业建设。怎样把生态效益、经济效益、社会效益统一起来，真正做到“生态建设产业化、产业发展生态化”，这是林业工作的一个难题。

    要解决这些问题，就必须深化林业改革，只有改革才能调动各方面造林的积极性，只有改革才能促进林产业的发展，只有改革才能增加林农的收入，也只有改革才能巩固和发展林业建设的成果，不断改善云南的生态环境，加快林产业的培育，促进山区社会主义新农村建设和全省经济社会又快又好发展。当前，云南深化集体林权制度改革的时机和条件已经成熟。中央早已明确提出进一步完善林业产权制度，加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，为集体林权制度改革指明了方向；推进社会主义新农村建设，既对集体林权制度改革提出了客观要求，也为这一改革创造了机遇；人们对林产品和森林环境服务的需求越来越高，为加快林业发展，拓展了广阔的空间；农村税费改革的深入，减轻了林农负担，为集体林权制度改革和林业发展创造了良好环境；中共云南省委、云南省政府就林权制度改革做了大量前期调研、组织试点和有关文件起草工作，为深化改革作了充分的准备，等等，这些都是深化集体林权制度改革的有利条件。只要我们进一步增强责任感和使命感，抓住机遇，顺势而上，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题，自觉按客观规律办事，科学设计，精心组织，趋利避害，扎实工作，广泛动员和调动林农及社会力量参与，就一定能够使云南林业尤其是林产业有一个新的更大的发展。

突出集体林权制度改革的重点

    深化集体林权制度改革是林业生产关系的重大调整，是进一步完善林业生产责任制的一项重大举措。要从云南的特点和优势出发，遵循自然规律和经济规律，以科学发展观统领林业改革发展全局，坚持保护与开发并重的方针，按照建设社会主义新农村的目标要求，在稳定完善家庭承包经营和林业分类经营管理制度的基础上，进一步明晰集体林地林木所有权和使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，建立和完善林业经营、林业服务、资源保护、资源流转体系，创新林业管理体制，创造良好的发展环境。只有这样，才能充分调动林农和社会力量参与林业建设的积极性，解放和发展林业生产力，把林业建设成为云南国民经济的重要产业，促进林业生态建设和产业协调发展。改革中要切实注意把握好以下几方面的工作重点：

    第一，明确山林所有权。云南集体所有制林业用地和集体商品林面积占有较大份额，抓住了集体林业，就掌握了林业发展的主动权。集体林权制度改革的范围是集体商品林，目的是通过改革消除林业发展的体制机制障碍，重塑林农的经营主体地位，进一步明确集体林地所有权归集体所有，林木所有权归集体和业主所有，把集体林木所有权和林地使用权明晰到户、联户或其他经营主体，以法律形式保障林农合法权益，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标，让群众吃下“定心丸”。

    第二，放活林地经营权。解放和发展林业生产力，就必须放活林地经营权，积极探索适应现代林业发展要求和现有生产力发展水平的林业生产经营模式。如何放活林地经营权？要遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在继续坚持家庭联产承包责任制、保证土地集体所有制不变的前提下，坚持集体林地所有权性质、林地用途不变，根据林业生产发展的需要，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、入股、转让、托管、合作、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，促使各类生产要素流向林业，增强林业发展的活力，加快传统林业向现代林业的转变。

　　第三，落实林木处置权。当前，落实好林木处置权，核心是如何解决林木限额采伐的问题。多年来，这个问题一直是困扰云南林业加快发展的难点，也是影响林农生产积极性的热点。如何正确处理好森林资源保护和利用的关系，真正落实好经营者对林木的处置权？必须在改革中积极探索建立适应商品林生产的林政资源管理制度，按照分类经营、分类管理的要求，加大对商品林采伐管理制度的研究，对公益林和商品林采取不同的资源管理办法。公益林要按照公益事业进行管理，严禁进行商业性采伐，一旦违反，严格执法，严惩不贷；商品林要按照基础产业进行管理，改革和完善林木限额采伐制度，逐步放宽对林木采伐利用的限制，允许经营者根据市场需求配置资源，建立起既能保证资源消长平衡，又能适应林业生产经营需要的林木采伐管理制度。需要强调的是，不能因为落实林木处置权而造成新的乱砍滥伐，即使是商品林，也要按有关规定进行采伐，不能因为是商品林，就可以随意采伐。

    第四，保障业主收益权。深化集体林权制度改革，出发点和落脚点是确保林农增加收入。必须通过改革，创建保障业主收益权的良好机制和政策环境。在法律上，依法保护林权所有者的合法权益；在政策上，坚持多予少取放活的方针，严格执行国家和省的各项林业税收优惠政策，取消不合理收费，切实减轻经营者的负担；在管理服务上，切实搞好宏观调控，减少中间环节，特别要鼓励林产品产销直接见面，打破垄断经营和地区封锁；在利益分配上，要正确处理集体和个人的利益关系，把利益的大头留给林农，确保山区群众通过改革增加收入、得到实惠，充分调动广大农民和经营者耕山育林、增收致富的积极性。

    第五，积极推进配套改革。集体林权制度改革是否能真正取得实效，关键要看通过改革是否进一步激活了林业机制，解放和发展了林业生产力？这就要求不能就林权改林权，还要采取配套改革的一系列措施，同步推进配套改革。一要建立健全新型的林业合作经营体系、林业服务体系、森林资源“三防”体系、规范的林权流转体系等“四大服务体系”。二要积极推进林业部门和乡村集体组织的职能转变，建立以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制。通过配套改革，构筑完善的服务平台，为林农提供政策扶持、法律保障、科技支撑、信息咨询、商品流通和投融资等社会化服务，最大限度地发挥集体林权制度改革的整体效益。三要抓住改革契机，加快资源培育和产业发展，把林木资源转化为资产，加快推进林业产业化进程，真正通过林权制度改革激发出强大生产力。这里需要特别强调的是，在林地使用权明确到户后，要处理好分户承包与产业化大生产的关系。比如生物质能源开发、林浆纸项目原料基地建设等，都需要规模化连片种植和经营。如何确保林业产业规划的实施？如何确保林业规模化经营？需要认真思考和深入研究。不能因为实行了集体林权制度改革，反而给林业产业化经营造成障碍。总的原则是，一方面要按照市场经济规律办事，实行有偿转让；另一方面要充分尊重群众的自主权，实行民主决策。为了确保产业化目标的实现，政府可以出面协调，但切不可违背群众意愿强买强卖。

以新的举措推进集体林权制度改革

    集体林权问题是林业发展的核心问题，涉及面广、情况复杂、任务艰巨，面临着不少困难和挑战。一些地方集体林底数不清、权属不明，山林纠纷不断的问题亟待解决；改革从试点、全面推开到检查验收的周期长、后续巩固稳定工作量大面广，使改革的复杂性和艰巨性更为突出。如果处理不好放与管的关系、长与短的关系、绿与富的关系，就有可能出现严重破坏森林资源、林业发展形势逆转、损害农村改革大局的重大问题。因此，一定要加强领导，精心组织，创新思路，以新的举措推进这项改革。

    第一，加强组织领导。集体林权制度改革既是家庭联产承包责任制在林业领域的延伸，又是林业体制改革的重大突破，牵一发而动全局，仅靠林业部门的力量难以完成。要使这项改革顺利推进，各级党委政府必须加强领导，各有关部门要齐心协力，广大林区群众要积极参与，才能真正取得实效。各级各有关部门必须把这项工作提上重要议事日程，尽快成立集体林权制度改革领导小组，负责改革全过程的组织协调，特别是要尽快修改完善下发《集体林权制度改革的决定》，组织有关部门制定相关配套文件，加强对各地改革的引导。建立各级党政一把手负总责，分管领导具体抓，“县直接领导，乡镇组织，村具体操作，部门搞好服务”的工作机制，精心开展工作，切实把省委、省政府的各项改革要求，分解成具体任务，明确责任，落实到人。集体林权制度改革任务十分繁重，需要在人、财、物上给予保证，省级财政要安排一定的专项资金，各级财政也要筹措必要的经费。要组织专门人员，加强组织领导，扎实工作，确保改革的顺利推进。要结合新农村建设的干部培训工作，把林改政策作为培训的一项重要内容。

    第二，坚持分类指导。全省林区千差万别，情况复杂，必须坚持因地制宜、分类指导。改革中，要在切实贯彻落实省委、省政府关于深化集体林权制度改革的基本原则、主要任务和部署要求的前提下，根据各地不同的森林资源状况和经济发展水平，依据社情民意、村情林情，分类推进改革，千万不要搞一刀切。要坚持因地、因村、因林制宜，制定出具体的改革方案，区别国有林与集体林、公益林与商品林、自留山与责任山、林农与企业等不同情况，不同要求，采取不同的政策措施，特别要注重处理好天然林中的商品林、自然保护区中的人工林、国有林中的插花集体林等复杂情况，实行不同的改革办法，通过扎实的工作，最大限度保护林农的利益，充分调动林农的积极性。

    第三，加大投入力度。加快林业发展，不仅要靠政策和法律支持，也要靠科技和投入支撑。近年来，林业发展资金不足的问题越来越突出。如何解决好这个问题？在市场经济条件下，仅靠政府不行，完全靠经营者自筹也有困难，根本的还是要依靠金融部门支持和社会参与。要充分发挥政府公共财政的导向作用，引导鼓励多种经济成分参与林业建设，努力形成政府引导、社会参与、业主自筹、金融支持、多元投入的林业投融资机制。特别要把加强银林合作，构建林业信贷平台，作为创新林业投融资机制、拓展融资渠道的重要环节来抓，积极探索开展以林权抵押贷款、林权抵押担保等为主要形式的林业投融资体制改革，化解林业发展资金不足的矛盾。

    第四，抓好改革试点。集体林权制度改革是一项政策性强、关联度高的重大改革，涉及到多方面利益关系的调整，需要先行试点，通过试点总结经验，完善措施后，再逐步推开，确保改革积极稳妥，分步推进。从今年开始，全省要选择不同类型的林区开展试点工作，明年要全面推开，用两到三年时间，全面完成全省集体林权制度改革。只有严格按程序操作，扎扎实实工作，及时总结新经验，研究新情况，制定新措施，解决新问题，才能确保改革积极稳妥地推进。（责任编辑 成 浩）