□白成亮  云南省林业厅党组书记、厅长

　  党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的战略部署，为林业提供了重大历史机遇和更广阔的发展空间，也赋予了林业更加丰富的内涵和神圣的使命。云南省林业发展潜力巨大，林业建设成绩显著，但还存在着不少问题，特别是“大资源、小产业、低效益”的状况，使林业的贡献率与林业资源的巨大优势极不相称，现实状态下的林业无法承担起促进全省社会主义新农村建设的历史使命。造成云南省林业发展缓慢、产业滞后的原因很多，但归根到底是集体林权制度存在问题。因此，深化集体林权制度改革是“第三次土改”，是农村改革领域的扩展和深化。林改对进一步解放农村生产力、加快农村现代化进程、落实科学发展观和推进社会主义新农村建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

全省林业主要情况和深化集体林权制度改革的必要性、紧迫性

　  云南林业发展具有巨大优势和潜力。林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位；在生态建设中具有首要地位；在西部大开发中具有基础地位。而云南作为全国四大重点林区省份之一，也是全国生物多样性最富集地区，因此，林业在全省社会主义新农村建设和绿色经济强省建设中具有更加重要的地位。其发展优势主要表现在：一是无可比拟的林地资源优势。全省国土面积的94%是山区；林业用地3.64亿亩，居全国第二位，占国土面积的61.54%，是常用耕地面积的6倍；林业用地与非林业用地之比为6：4，大大高于全国3：7的水平。此外，全省还有宜林荒山6000多万亩、轮歇地等非基本农田农地500万亩。尤其是全省林业用地中商品林地达1.85亿亩。在耕地有限的情况下，通过充分利用非耕地资源发展林业，能拓展农村经济更广阔的发展空间，使林地的潜在优势变为现实生产力。二是世界领先的物种资源优势。云南是全国乃至全世界生物多样性最为富集的地区之一。全省高等植物的科、属、种分别占全国总数的88.4%、68.7%和62.6%；珍稀物种居全国之冠。脊椎动物占全国总数的58.2%；重点保护野生动物种类占全国总数的59.4%。我省竹类的属、种分别占全国总数的75%和55%，占世界总数的40%和25%；药材、花卉、香料、菌类的种类均居全国之首。生物能源、生物材料、生物制药等生物产业最大的发展优势在林业，全省许多物种都有可能开发出一个大产业。三是潜力巨大的市场需求优势。当前全国仅木材供给缺口就达1-1.5亿立方米，每年从国外进口的林木及林纸产品达400亿美元。同时，开发绿色产品，提供绿色消费，崇尚绿色文明，使林业经济发展的市场空间和领域也越来越大。随着人们对生态环境和森林服务的需求越来越高，全省林业产品供给和绿色消费服务还会猛增，林业愈益显示出更加巨大的市场潜力。四是适宜“三农”的产业特色优势。云南省农村人口占80%以上，其中有77%的人口生活在山区，农村中有大量富余劳动力。大量的林业产业如特色经济林、工业原料林、种苗业、野生食用菌采集和木竹加工等都是劳动密集型产业，可以吸纳大量的农村富余劳动力。五是可持续发展的资源增量优势。云南省森林覆盖率达49.91%；活立木总蓄积量15.48亿立方米，约占全国的1/8，为全国第三位。全省平均每公顷林业用地林木年生长量为4立方米，蓄积量为65.1立方米，分别高于全国平均水平1.6和34.7立方米；人工林平均每公顷蓄积量45.9立方米，高于全国平均水平17.6立方米。近年来，全省森林资源总量快速增加，森林覆盖率5年增加6个百分点；林木年生长量6396万立方米，年消耗量5338万立方米，年净增量1058万立方米。全省林业雄厚的资源增量优势，为农村经济可持续发展和农民可持续增收奠定了资源基础。

　  综上可见，云南省林业发展空间无比巨大。只要我们坚持“生态建设产业化、产业发展生态化”的林业发展思路，转变发展观念，创新发展模式，加速林业特别是林业产业发展，必将对全省农民增收和农业农村经济乃至整个国民经济持续健康发展起到至关重要的决定性作用。

　  林业滞后现状与建设绿色经济强省的要求差距很大。主要表现在：有的地方对林业生态建设和林业产业发展缺乏系统认识，森林经营薄弱，森林质量不高，局部地方仍有生态恶化趋势；林业管理滞后，资源保护与利用矛盾突出；林业基础设施薄弱，林业科技落后。特别是林业“大资源、小产业、低效益”矛盾突出，林农收入增长缓慢，造林育林用林积极性不高，林业中蕴藏的巨大生产力没有释放出来。用地占全省国土面积61.54%的林业，国内生产总值却仅占全省的3%。云南省林业用地面积3.64亿亩，活立木蓄积量15.48亿立方米，林业产值只有220亿元；而福建省林业用地面积1.36亿亩，活立木蓄积量4.97亿立方米，林业产值却高达920亿元。林业的贡献率与林业的巨大优势潜力及应有的地位作用极不相称，现实状态下的林业与建设社会主义新农村、建设绿色经济强省的实际需要还有相当大的差距。

　  深化集体林权制度改革刻不容缓。云南省的林权制度，经过了土地改革时期、农业合作化和文革时期、林业“三定”时期、扩大林业经营自主权时期、林业分类经营时期几个阶段，伴随着林业体制的深化改革而不断推进，取得了积极的成效，林权趋于稳定，形成了林业经营上的多种所有制格局，有效保护了森林资源，加快了林业产业发展。但是由于没有抓住“产权”这个核心，特别是占全省商品林地83.3%的15368.3万亩集体商品林的大部分仍由集体统一经营，产权不清、经营不活，改革效果始终不明显。主要表现为“四权”不落实：一是山林所有权不落实。事实上的“干部林”、“大户林”和“三定林”占绝大多数，山林这个山区农村重要的生产资料变相集中到少数人手里。二是经营权不落实。群众无权决定集体林木林地的经营管理，乡村干部“暗箱操作”、随意流转、低价出让、违规腐败现象突出。三是处置权不落实。最突出的是林木采伐问题。一方面个体造林和自留山、责任山主很难分到采伐限额和指标；另一方面有的领导和部门以倒卖采伐限额和指标谋利，林木所有者反倒不能处置自己的林木。四是收益权不落实。大多数群众从集体经营的林木林地中得不到直接收益；有的群众出售木材仅能收益1-2成。尤其是部分地方将一些贷款、借款造林的个体造林者所造林木无偿划入天保工程区，不仅剥夺了其收益权，而且使其负债累累、无法生存。上世纪八十年代罗平县响应政府“谁造谁有谁受益”号召贷款造林的群众很多，但大都因为采伐政策不落实而负债累累，严重影响了干群关系。不合时宜的林业生产关系严重制约了林业生产力的发展，“四权”不落实使林业经营者积极性受挫，林业要素无法优化配置，森林资源不能实现资产化、资本化，林业产业链偏短、附加值偏低。这使我们深感“林业对不起父老乡亲”（基层林业干部语），也深感林权制度问题已经不单纯是一个林业问题、经济问题，而是一个关系党和政府执政形象、执政地位的政治问题。深化集体林权制度改革势在必行、刻不容缓。

集体林权制度改革的政策框架

　  云南是全国四大重点林业省区之一，林业用地面积和活立木蓄积量均超过福建、江西之和，森林资源及生物多样性极其丰富，林改必将焕发出林业前所未有的巨大生产力，激发林业资源的巨大优势潜力，必将对推动云南经济社会发展、促进新农村建设产生重大作用。

　  改革的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领林业改革发展全局，按照建设社会主义新农村的目标要求，坚持保护与利用并重的方针，坚持以家庭承包经营为主、统分结合的农村基本经营体制，坚持以森林分类经营为基础，明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，建立完善林业经营、服务和资源保护、流转体系，创新林业管理体制，调动林农和社会各界参与林业建设的积极性，促进农民增收，促进生态、经济和社会效益协调发展，把林业建设成为云南省国民经济的重要支柱产业，为建设社会主义新农村作出重大贡献。

　  改革的总体目标。从2006年起开始试点，用3年时间，全省基本完成深化集体林权制度及其配套改革任务，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度；建立起初步适应林业产业发展需要的要素市场，形成社会化服务体系和有效的森林管护体系；建立起政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，社会管理和公共服务职能强，行政审批环节少，规范运行的林业行政管理体制，营造良好的发展环境，推进林业生态建设和产业发展。

　  改革的范围。云南省深化集体林权制度改革的范围是集体商品林。包括：非天保工程区的集体商品林木、林地及宜林荒山、荒地；天保工程区的集体人工商品林木及宜林荒山、荒地等。对权属尚未明晰的集体林中的商品林木林地，要通过改革确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营企事业单位和个人依据合同取得的集体林地使用权或者林木使用权、所有权，应予以稳定完善；对权属有争议的林木林地，通过协商能够明确权属的，一并予以改革。对经县级以上人民政府规划界定的生态公益林和纳入国家天保工程区的天然林，暂不列入本次改革范围，但应换发全国统一的林权证。

　  改革的内容。深化集体林权制度改革的核心内容是落实经营主体的“四权”。一是明确山林所有权。在明确集体林地所有权后，通过折股量化、股权到户（联户）或以人口、农户为单位均分、均包等形式，把集体林木所有权和林地、林木使用权明晰到户、联户或其他经营主体，进行林权登记，换发林权证，切实维护林权证的法律效力。二是放活林地经营权。遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进林业生产的规模化。三是落实林木处置权。对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源，依法落实业主处置权益。对集体、个人、企业经营林木的采伐许可证，由业主申请，县级林业主管部门对符合条件的即报即批。全面实行采伐指标分配公示制，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的主要内容，接受群众监督。林地和林木使用权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。四是保障业主收益权。依法保护林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、森林景观经营权、林下资源开发利用权和林产品收益权等合法权益。鼓励林产品产销直接见面，减少中间环节，打破垄断经营和地区封锁。严格执行国家和省的各项林业税费优惠政策，切实减轻经营者的负担。在落实“四权”的同时，推进相关配套改革，建立健全林业经营、林业服务、森林资源防护和森林资源流转“四大服务体系”，创新林业经营管理体制，发挥集体林权制度改革的综合效应，为林业改革与发展提供良好的秩序和环境。

　  改革要遵循的基本原则。云南省深化集体林权制度改革要坚持6项基本原则：一是要坚持“增量、增效、增收”原则。通过林改实现森林资源持续增长、生态功能持续增强、林业经济持续增效、林农收入持续增加、林业产业结构不断优化和基层组织不断加强的目标。二是要坚持统筹兼顾原则。既要确保林农利益，把大部分集体山林分包到户，充分调动集体和农民参与改革的积极性，又要兼顾集体利益，适当收取林地使用费以发展集体经济，确保农村基层组织正常运转。三是要坚持“大稳定、小调整”原则。依法依规，尊重历史，不推倒重来，确保林改稳步推进。对山林权属已经明晰的和群众满意的应稳定不变，各种历史遗留问题要妥善处理，权属不清的要依法依规确认。四是要坚持分类指导原则。在切实贯彻落实省委、省政府关于深化集体林权制度改革基本原则、主要任务和要求的前提下，根据当地森林资源状况和经济发展水平，因地制宜、一村一策地制定具体改革方案，不搞一刀切。五是要坚持“公开、公平、公正”原则。改革方案要尊重群众意愿，按照《村民委员会组织法》有关规定，经村民会议或村民代表会议讨论通过后方可实施。要坚持改革程序、方法、内容、结果四公开，保证村民知情权、参与权、决策权和监督权，防止“暗箱操作”。六是要坚持质量与进度相统一原则。按照“先行试点，逐步推开”的要求，坚持先易后难，循序渐进，既要坚定不移地推进改革，又要防止片面追求进度。妥善处理各种矛盾纠纷，在稳定中推进改革，在改革中促进稳定。（责任编辑　徐丽霞）