□车志敏 云南省政府副秘书长、省政府研究室主任

　　云南是一个集“边疆、民族、山区、贫困”四位一体，城乡二元经济结构十分突出的欠发达省份，历史形成的城乡二元化发展格局和日趋扩大的城乡差距越来越难以适应全省经济社会又好又快发展的现实需要，不仅对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性循环和健康发展形成制约，而且对和谐社会的建设带来负面影响。我们必须充分认识加快城市化进程的重要意义，进一步加大城乡统筹力度，加快城乡一体化进程，推动全省经济社会全面、协调、可持续发展。

云南城市化发展现状

　　改革开放以来，在云南省委、省政府的领导下，云南城市化步伐日益加快，城市基础设施不断改善，城市带动作用逐步增强。目前已经形成由1个特大城市、4个中等城市、12个小城市和462个建制镇（不含县市区政府所在地的118个城关镇）构成的城镇发展格局，城市已成为全省不同层次的经济中心。全省城市建成区面积达913平方公里，占全省总面积的0.23％；城市实现的生产总值占全省总量的60％以上，第二产业产值占全省的80％左右，第三产业产值占全省的70％左右；大中型企业、大专院校、重要科研机构、医院和大型文化设施绝大多数都集中在城市。城市化发展有力地推动了云南经济的发展。但是，受地理、历史以及个别城区干部思想观念等种种因素制约，横向比较云南城市化水平还比较滞后，城市化进程还存在一些需要重视的问题。主要是：

　　（一）城市化发展速度慢

　　改革开放以来特别是近15年来，云南的城市化水平不断提高，但与全国相比仍呈现出明显的滞后性。1991年，全国城市化率为26.4%，云南为16.6%，差距为9.8个百分点；2006年全国城市化率达到43.9%，而云南仅为30.5%，差距扩大为13.4个百分点。以上仅仅是和全国平均水平相比，如果和沿海发达省市比较，城市化的差距更大。

　　（二）城市竞争力弱

　　昆明是云南省发展最快的城市。尤其是现代新昆明战略实施以来，取得了较快的发展。如果和其他省会城市横向比较，差距不言而喻。如2003～2006年，长沙市的城市综合竞争力排名从第28位上升到第24位，而昆明的排名却从第61位下降到第73位。

　　（三）城市结构不合理

　　云南城市结构的一个突出问题是城市首位度高，没有建立完善的城镇网络体系。全省除昆明是人口超百万的特大城市外，没有一个人口在50～100万的大城市，人口超过20万的中等城市也只有曲靖、玉溪、大理、个旧4个，16个州市府所在地城市中70％为小城市。

　　（四）城乡收入水平低

　　2006年，全国城市人均可支配收入为11759元，云南仅为10070元，相差1689元；全国农村人均纯收入为3255元，云南仅为2250元，差距是1005元。和发达省份比，差距更大。

云南城市化进程缓慢带来的弊端

　　近10年来，全国城市化率平均每年增长1.5～2个百分点，云南为0.5～0.8个百分点。长期的城市化进程缓慢极大制约了云南城乡经济的发展。

　　（一）人口极度分散，无法形成强大的先进生产力

　　根据马克思主义观点，劳动者是生产力的首要的、能动的因素，人口的大量聚集产生了强大的先进生产力。在云南，占全省80.31%的农村人口分布于131037个自然村和12889个行政村中，人口极度分散。这就在一定程度上阻碍了生产力的提高，成为当前制约云南经济发展的最大障碍。近年来，云南很多城市大量投资于基础设施建设，努力改善城市面貌，但城市依然缺乏足够的人气。没有人的聚集，自然就无法形成强大的生产力，无法带来良好的经济效益。

　　人口聚集能带来经济的快速增长。以成都市为例，目前该市已有1000多万人口，下一步还要逐步聚集，并形成3000万人口的大成都地区。我国改革开放以来经济发展举世瞩目，其动力何在？13亿人口总量中有7亿多的农业人口要逐步向城市转移，这支不断向城市提供低劳动报酬的劳动大军源源不断地向城市聚集，成为了中国经济持续增长的不竭动力，形成了中国经济发展以及在世界产业竞争、经济竞争中的优势。我国东部沿海城市经济取得快速发展，同样得益于广大中西部地区劳动力、科技人才的汇集所创造的巨大生产力。

　　（二）城乡收入差距日益拉大，城乡发展不和谐

　　20世纪80年代，云南城乡收入比为2.31：1，到了1998年城乡收入比变为4.36:1，2006年扩大到4.47:1。相对于全国3.21:1的平均水平，这种差距较大。如果说全国城乡发展不和谐，云南就更加不和谐了。如果任其自由发展而不引起高度重视，将会带来更大的不和谐。

　　（三）公共资源占用过大，效率较低

　　云南城市化进程缓慢，长期以来，政府向“三农”的支持和倾斜较大，在产生效益的同时，也带来了一系列问题。一方面，农业人口多，经济效益差。2006年全省893.5亿元的财政支出中有1/3用于支农，这本是云南省高度重视“三农”的重要举措。但是换一个角度从经济发展的大局来思考，巨大的农业投入换回的是微不足道的农业回报，经济效益低下。对云南来说，不改变80.31%以上农业人口散布农村的状况，就难以改变全省经济的低效运行。另一方面，人口点多分散，造成资源占用过大。为实现村村通公路、村村通水，云南进行了大量的投入。目前全省公路已达17万多公里，每年兴修水利的投入也有十几亿元，还有每年在教育卫生方面的投入大约占财政支出的1/3。现实情况是，有的村只有几十户人家，甚至只有几户人家，都要修路、通电、建小学、村卫生室等。零散分布的农村人口造成了大量资源的低效投入。湖南有6700多万人口，云南4481万人口，但两省的财政支出相差不大,可见云南因人口分散，造成了资金使用的分散。

　　（四）难以形成经济发展热点，影响就业和招商引资

　　城市化发展缓慢，造成城市吸纳能力弱，难以形成经济发展热点，客观上加剧了全省的就业压力。城市化发展缓慢，还在一定程度上影响了招商引资。“十五”以来云南省招商引资累计到位资金仅10亿美元，在全国排名第24位。其原因就在于城市人口不足，外商对云南的消费力缺乏信心。以昆明为例，城区人口300万左右，算上区县600多万人，消费力有限。相比之下，成都有1000多万人，人多、人气旺，消费力高，客观上促成很多外商选择在成都投资。2003年现代新昆明发展战略出台以来，确实吸引了不少外商，2006年昆明市实际利用外资达2.1亿美元，同比增长153.4％。但与其他省会城市相比，实际利用外资规模仍偏小。其原因是多方面的，虽然国家宏观调控有一定影响，但关键是云南发展城市的决心不够。比如昆明，到底是让昆明自己做大做强，还是举全省之力？是依靠昆明、云南的资源来建设昆明，还是依靠全国、全世界的资源来建设昆明？需要进一步思考。再同长沙市比较。长沙市位于中部省份湖南，并没有什么区位优势，但其城市发展却极为迅速。其主要经验就是有一个好的发展思路、一个科学合理的城市规划。他们提出的“一江两岸，东市西文，三环六桥”的构想，虽然领导换了几任，却始终不变。十几年下来，城市大变化，产业大发展。实践证明，人口一集聚，城市一发展，什么产业都会有。不认识到这一点，云南城市化进程就难以形成热点，就会继续影响就业和招商引资。

加快城市化进程是实现云南腾飞的必由之路

　　城乡协调发展是改变云南落后状况，实现经济腾飞的必然选择。要统筹城乡协调发展就必须坚定不移地实施城市化战略。通过城市化实现城市人口的高度聚集，最大限度减少农村人口，谋求城市经济与乡村经济协同发展、城乡居民生活质量趋于一致的和谐社会环境。

　　（一）城市本质上是一个产业集群

　　城市的含义早有定论。我们从城市与产业的联系不难看出，除第一、二产业外，商业、物流业、金融业、信息产业、现代服务业等等，没有哪一个能脱离城市而存在。因此，从这个意义上说，城市首先就是一个产业聚集地。有人认为，云南省加快城市化发展尚缺乏合适的产业支撑，根本上是没有认识到城市本身就是产业。事实上，人类文明的进化过程就是一个从分散走向集中、从农村走向城市的过程，城市本身就是最大的产业聚集地。发达国家的经验证明，一个国家或地区的繁荣既不是来自工业，也不是来自农业，而是来自以城市为代表的第三产业。随着人类的发展，会逐渐形成新的产业，但新产业的形成绝不会是在农村，也不会是在单个的工厂，只能是在城市或依托着城市，所以城市本质上是一个产业集群。

　　（二）城市化是实现富裕农民的有效途径

　　目前，在云南城市化水平很低的前提下，维持3000多万农业人口，不可能实现农民致富。要提高农民的收益，必须把土地集中起来，走农业规模化、产业化经营道路，使富余的农业人口转移出去，最大限度地减少农民。要实现这一目标必须加快城市化进程。发达国家的经验告诉我们，城市化是减少农业人口的有效方式。日本按土地的人口负载量来算，称得上是一个人口大国了，但其农业人口却很少，大量的人口都聚集到了城市。人口向城市的聚集，既减轻了土地的负担，改善了生态环境，又反过来向农村提出了更多的消费需求，为农民创造了更多的致富路子，还使土地的规模化经营成为可能。不仅日本，英国、美国等也都如此。可以肯定，在城市化进程中减少农民就是富裕农民，这是经济社会发展的客观规律。

　　（三）加快城市化进程可为城乡居民提供更好的公共服务和社会服务

　　近几年，国家高度重视解决“三农”问题，云南省也加大了惠农政策的实施，从农村教育、卫生、社保、公路、饮水、沼气等方面进行了大量投入。资金从何而来？如果没有城市的积累，没有城市作支撑，是不可能的。加快城市化进程就是一个以城带乡，以城市的积累来反哺农村的过程。因此，从城市带动乡村、带动全省经济发展的角度看，深入贯彻落实科学发展观，实现以人为本，就要加快城市化进程。只有加快城市化进程，才能给城乡居民带来更多、更好的公共产品和服务。

统筹云南城乡发展的四大重点

　　（一）全力推动“六个层次”的城镇建设

　　第一个层次是积极推进现代新昆明建设。要充分发挥昆明集气候、区位、文化三大优势于一身的特点，依托现有产业基础，加快“一湖四片”“一湖四环”的建设，使其成为中国民族文化的重要展示中心，中国面向东南亚、南亚开放的门户枢纽，国际重要的旅游、商贸城市，湖滨生态宜居城市。第二个层次是大力发展区域中心城市。大理、玉溪、曲靖和蒙自是上承昆明，下接滇西、滇中、滇东和滇南发展的区域中心城市。要采取积极措施加快四个区域中心城市的建设，促其尽快发展成为大城市，完善全省城市体系结构，调整生产力区域布局，填补云南省没有大城市的空白。第三个层次是加快建设州市府所在地城市。昭通、楚雄等11个州市政府所在地城市是州市区域经济、政治、文化、交通和服务业的中心，是连接区域中心城市的节点，对带动本地经济社会发展意义重大。要以发展中等城市为目标，加强规划带动，强化产业支撑，促使其做大做强。第四个层次是建设好重点县城。要选择一批重点县城，立足规范建设、美化市容、完善功能、突出特色，形成一批各具风格和特色鲜明的中小城市，为增强全省经济发展后劲培育新的增长点。第五个层次是建好边境口岸城市（镇）。要积极做好边境19个国家一、二类口岸的城镇规划，把它们作为“兴边富民工程”的建设重点，完善边贸城镇市场要素，建成统筹国内发展与对外开放的示范基地。第六个层次是建设好特色小镇。要加大资金投入力度，帮助小城镇编好规划，因地制宜建设各具特色、内涵丰富的工业小镇、农业小镇、商贸小镇、生态小镇、旅游小镇，灵活运用土地、资源、人口、产业，促进小城镇稳步发展。

　　（二）重点推进“滇中城市群——环昆经济圈”的形成

　　昆明、楚雄、曲靖、玉溪四州市涵盖地区是云南省交通最便捷、经济最发达的区域，集中了全省70%以上的工业生产能力和90%以上的大中型企业，GDP总量占到全省的60%以上，在云南经济社会发展全局中处于至关重要的位置。加速该区域发展，有利于带动全省经济的发展。因此，要尽快以昆明为中心，加速四州市人口聚集，打造2000万～2500万人口的滇中城市群——环昆经济圈。按照“突出特色、专业分工、功能互补、有序分布”的原则，加强滇中地区各城市合作，构建统一、开放、规范的市场体系；加强重点基础设施的协调建设；强化产业互补与整合，培育具有较强竞争力的区域产业群落；加强生态环境综合治理和保护。使各个城市获得更大的发展空间和经济整合效应，进一步完善城市集约化经营和城市功能及产业布局，释放大城市的规模效应。

　　（三）着力抓好社会主义新农村建设

　　深化农村综合改革，加快实现专业化、规模化、商品化的现代化农业的发展步伐，努力实现农民富裕、农业增效、农村繁荣。一是加快农业和农村基础设施建设。积极推进村镇整合力度，努力减少村落数量。在农业和农村效益最大化的基础上，进一步加大农村基础设施和生态环境建设投入，推动城市基础设施向农村延伸，实现公共基础设施的城乡对接和共享，提高农业综合生产能力和促进农村可持续发展。二是加强农业综合配套体系建设。扎实推进种养良种、农业科技创新与应用、农产品质量安全、农业信息和农产品市场、动植物保护、农业资源与生态环境保护、农业社会化服务与管理等农业“七大体系”建设，提高体系的服务能力、应急能力、行政能力，为高产优质高效安全生态的现代农业提供支撑。三是提高农村劳动者素质。以广泛开展实用农业科技培训为内容，引导农民掌握先进适用的农业科技知识和技能，切实提高创业致富的本领。通过各种方式，努力把广大农民培育成有知识的文化人、讲道德的文明人、懂技术的内行人、会经营的明白人，为新农村建设提供坚实的基础和保障。

　　（四）加快发展县域经济

　　要按照“发挥优势，面向市场，彰显个性，培育特色”的原则，加快县域经济发展。努力促进从以乡村为依托、以农业和农村经济为主体的传统县域经济，向以县城和中心镇为依托、以非农经济为主导、一二三产业协调发展的现代县域经济跃升。坚持农业产业化、工业化、城镇化、市场化、国际化，以非公经济为主的“一主五化”发展方针，立足县域实际，加大扶持力度，强化项目支撑，建设特色产业，创新发展模式，提高发展质量，增强发展活力。力争每个县培育起1～2个特色明显、优势突出、支撑力强的支柱产业，全面提升县域经济的竞争力。

统筹云南城乡协调发展的政策措施

　　（一）统筹城乡发展规划

　　着眼于打破城乡二元结构，加强基础性规划研究，形成城乡一体的规划体系。进一步加强规划制定和实施的依法监督和统一管理，建立严格的规划责任追究制度，切实维护规划的权威性、严肃性和相对稳定性，做到“一部规划管到头，一张蓝图建到底”。

　　（二）深化户籍管理制度改革

　　本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，改革现行户籍管理体制。逐步取消户口的农业和非农业性质划分，以具有固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，按照实际居住地统一登记为“居民户口”。进城落户的农民在劳动就业、计划生育、子女入学、社会保障以及经济适用住房等方面享受与城镇居民同等待遇。只要有利于聚集人气，聚集人才的措施，都应该大胆采用。

　　（三）建立城乡统一的劳动就业制度

　　积极推进城乡一体化就业试点工作，取消各种对农民工进城就业、务工的歧视性、限制性规定，建立城乡统一、平等、开放、竞争的就业制度和失业登记制度。建立健全城乡统一的就业服务体系，集中提供职业介绍、职业技能培训及劳务输出等相关服务。建立农民工工资支付监控管理制度，维护农民工合法权益。

　　（四）健全社会保障体系

　　坚持分阶段、逐步完善以及立足地区差异、梯度推进的原则，积极创造条件，逐步实现城乡社会保障制度接轨，让农民享受和城市居民同等的社会保障。加快建立以养老保险、新型农村合作医疗、五保对象集中供养和最低生活保障为主要内容的农村社会保障体系。完善城镇社会保障制度，不断扩大覆盖面，将灵活就业人员、进城务工人员以及城中村和城郊转户农民逐步纳入养老、失业、医疗、工伤保险体系。

　　（五）完善农村土地政策

　　依法保障农民对土地承包的各项权利，鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、质押、置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营。条件成熟的地方，要探索发展以土地承包经营权入股为主的股份合作经济，为农民离土离乡创造条件。允许农村集体经济组织采用以土地入股的方式参与营利性水电、交通等项目的开发建设。改革征地制度，完善征地程序，积极探索建立土地收益分配新机制。实行多种补偿安置办法，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民“失地不失权、失地不失业、失地不失利”。

　　（六）加快城乡教育事业发展

　　按照城乡一体化的要求，着力调整农村教育布局和结构，加快农村中小学标准化建设。进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，巩固以政府投入为主的经费保障机制。加快改革农村教育行政管理体制，严格教师资格制度，精简教师队伍，提高教师素质。盘活农村教育资源，优化农村教育结构。按照社会大教育理念和市场原则，采取多样化的形式，吸引社会资源兴办农村教育。大力发展农村基础教育、职业教育和成人教育，提高农民的生产技能和进城务工的手段。

　　（七）加强城乡医疗卫生事业建设

　　加大农村公共卫生投入力度。建立农村卫生专项转移支付制度，增加公共财政对乡村卫生院（室）的支持，加强对乡镇中心卫生院的改造，提高农村卫生机构的服务能力。大力组织城市医疗机构开展“一帮一”活动，对口支援农村卫生机构，重点帮扶人员培训、技术指导、卫生院管理以及给予设备支持等。鼓励医学院校毕业生和城市卫生机构在职或离退休卫生技术人员到农村卫生机构服务。

　　（八）促进农村文化事业繁荣

　　加快公共文化设施建设，创新文化管理体制和运行机制，扩大先进文化向农村的辐射。抓好农村公共文化设施建设，搞好县级文化馆、图书馆的达标改造，实现乡镇有综合文化站、村有文化活动室。扩大广播电视“村村通”工程覆盖面。广泛开展创建“文明村镇”、“文明户”等群众性精神文明创建活动和文化、科技、卫生“三下乡”活动。保护和开发民间艺术，培育和发展民间文化队伍。加强乡村体育设施建设，因地制宜地开展适合农村特点的大众体育活动。（责任编辑　徐丽霞）［社会主义论坛 第10期 2007年10月］