摘要：抚仙湖是我国第二深水湖泊，多年来以清水而闻名。然而，近年来，由于旅游开发、农村面源污染、违法捕捞等原因，抚仙湖受到了污染，加上没有健全的法律法规和严格的管理体制，抚仙湖水域的污染情况也日益严重。本文试对抚仙湖水域受污染的原因及防治水域污染中遇到的问题进行分析，提出防治抚仙湖水域污染的法律意见。

    关键词：抚仙湖水域　污染　防治　径流区

    一、 引言

    抚仙湖位于云南省中部澄江、江川、华宁三县的交界处。其地理条件优越、土壤肥沃、水资源充沛，湖岸周长90.6公里，湖泊总面积约212平方公里。湖泊最大水深157.3米，平均水深87米，仅次于长白山天池，为我国第二深水湖。蓄水量189亿立方米，占云南省湖泊总蓄水量的65%，相当于滇池总蓄水量的12倍，容水量居全国第三位。抚仙湖流域内有三县七个乡镇，流域内总人口约14万人，其中农业人口13.1万人。流域经济以农业和种植业为主，磷化工是该流域内的支柱工业。

    抚仙湖是云南高原上的一颗璀璨明珠，被誉为“滇中碧玉”，更有“南国明珠”的美誉。其水质评价基本为一类水质标准，但是近年来，随着沿湖地区城市化进程的加快，工农业的蓬勃发展，旅游业的兴旺，抚仙湖水域受到了严重的污染。2002年，抚仙湖水质由一类降至二类。后经过治理和保护，2003年虽然又恢复到一类水质，但是由于工业污染、生活废水和生活垃圾致使其水质透明度整体下滑，甚至局部区域水质恶化到二至三类。不容我们忽视的是，抚仙湖的年来水仅12×108米，理论换水周期长达200多年，而157米深的湖水是不可能换水的，一旦被污染，将难以治理甚至不可能治理。而且抚仙湖环境的好坏严重影响着整个抚仙湖流域地区的经济发展，所以我们不论从经济角度还是环境保护的角度都应该给予更多的重视，绝对不能重蹈覆辙，放任抚仙湖变成第二个滇池。本人试从抚仙湖被污染的原因着手加以探讨，希望能依自己浅薄的环境保护法知识对防治抚仙湖水域污染提出一些建议。

    二、 抚仙湖水域的环境现状

    随着湖区城镇建设规模的扩大，人口的增加，特别是旅游业、工农业和磷化工业的发展，抚仙湖水域的保护面临严峻挑战。抚仙湖局部区域水质受到污染，环境问题日益突出。抚仙湖的局部区域水质（主要是延湖的旅游场所）已经恶化到二至三类。通过水质检测结果显示,抚仙湖湖水总体污染指标呈现上升趋势，湖水透明度从1991年监测到的6.75米下降到了1999年的4.95米，与富营养化密切相关的两个指标TN,TP已达到二至三类的标准，只有有机污染指标CODcr和BOD5一直保持在一类水质标准范围内。据调查每年由星云湖出口流入抚仙湖的四类水质达4000万方，而由于水土流失，入湖泥沙平均每年44万吨，折合22万立方，出湖泥沙量1.28万立方，沉积于湖中的泥沙量20.72万立方，加大了抚仙湖淤积速度，在污染较重的湖湾还有“潜水植物”出现，这是湖泊富营养化的表现。基于对抚仙湖水域污染的各种威胁，虽然抚仙湖水质目前总体仍保持在一类水平，但长此以往下去，抚仙湖水域的环境承载力将大大下降，抚仙湖水域将受到更严重的污染和破坏。

    三、 抚仙湖水域受污染的原因

    （一）农村污染

    1、农业污染

    抚仙湖径流区共有214个自然村，农务活动频繁。大量的施肥和过量农药的使用成为水域污染的重要原因。而农田基本建设被忽视,跑漏水严重，大部分的农田田埂失修，这边灌水那边出水，保水时间缩短，渠水渗漏、渠道跑水现象严重，此类情况加大了化肥的流失量。往往化肥还未被作物吸收就渗入到湖中，当遇到大雨时，大量的农药会渗漏，排入水体中污染水质，为水生生物的生长繁育提供营养源，导致水体富营养化的发生。而排入到湖中的农药不仅直接污染水体，而且致使生物种群中毒衰亡，对生物多样性造成严重危害，甚至威胁到整个环湖流域生态系统。

    2、农村生活污染源污染

    抚仙湖径流区农村每年生活污水排放量为447.7万吨，人畜粪便排放量60万吨，产生生活垃圾553万吨，加上居民环保意识薄弱，沿湖环境卫生状况很差，沿岸的很多村民都将生活垃圾和人畜的粪便乱堆乱放，甚至部分村民直接在湖边清洗污物，或将垃圾、污水倒进湖内，致使这些生活污水对湖泊造成了很大的污染。

    （二）工业污染

    在抚仙湖径流区内磷化工是该流域内的支柱工业，有很多企业都分布在径流区内，这些企业排放的“三废”成为湖泊的又一污染源。根据《中华人民共和国水污染防治法》，抚仙湖流域三县均实行了重点污染物排放量的核定制度，排污单位排放污染物的总量必须经环保部门核定，禁止不经过核定或者超过核定总量指标排放水污染物。但受经济利益驱动，一些单位没有认真执行污水排放标准，而往往向环保部门隐瞒排污的真实情况，任意超标排污。近年来，各级政府对这类问题予以高度重视，先后关闭、搬迁了一批污染严重的企业，并对其它企业分批进行限期治理，这一举措也得到了很大成效，径流区内的工业废水排放量也逐年减少。

    （三）违法捕捞

    《云南省抚仙湖管理条例》规定“从事捕捞的单位和个人应当按照捕捞许可证核准的作业方式、场所、时限和渔具数量进行作业”。而市政府也明文规定取缔抚仙湖燃油机头和违禁网具。然而一些利欲熏心的不法之徒在禁渔期间使用燃油机头的船只等大量违禁的网具、渔具违法大肆捕捞。正是因为长期以来这种违禁的大肆捕捞，抚仙湖中水生生物多样性遭到了严重破坏，湖内本来的物种相当丰富，被誉为"土著鱼博物馆"，常年生活着20多种土著鱼，但近十年来，一些土著鱼数量在急剧下降。其中，“最著名的抗浪鱼由最高年产量500吨下降到2003年的200公斤，濒临灭绝”。而且现在的渔民多改用燃油机船捕捞或是划船到湖中撒网后利用柴油为燃油的拖拉机头拖网捕鱼，致使大量的柴油外泄渗入湖中，造成了水域的污染。

    （四）旅游业造成的污染

    随着社会经济的发展，人们生活水平得到显著提高。以提高生活质量，追求精神享受为目的的旅游业迅速兴起。每年旅游“黄金周”，抚仙湖聚集了省内外大批的游客，在旅游业迅猛发展的同时，也带动了周边经济的迅速发展。但在发展热潮中不合理的开发给抚仙湖水域带来了巨大的污染。旅游开发商和旅游经营者为了满足旅游需求，以经济利益为中心，热衷于在湖边沿岸大兴土木，兴建星级宾馆，饭店，导致景区商业氛围浓重。在抚仙湖沿岸有81家旅游单位，只有22家安装了生活污水处理设备，其它家的污水很多都直接排入湖内。就因为这些宾馆饭店的管理不到位，造成严重水域污染，湖岸50米内的水质有的已经恶化到Ⅱ、Ⅲ类水标准。除此之外，渔船、游艇的油污污染和游客胡乱丢弃的垃圾也影响了湖泊的水质。旅游业在带来经济利益的同时也成为抚仙湖的一大污染源。

    四、 防治抚仙湖水域污染中存在的问题

    抚仙湖水域的污染问题已经引起了各级政府以及学者的关注。云南省各级政府也为防治抚仙湖污染做了很多工作，采取了一系列的措施，但是在防治工作中仍然存在着一些问题。笔者认为在防治抚仙湖水域污染的工作中主要存在以下几方面的弊端：

    （一）《云南省抚仙湖管理条例》与现实情况脱节

    《云南省抚仙湖管理条例》是1993年9月25日经云南省第八届人民代表大会常委委员会审议通过，1994年1月1日起执行的。鉴于当时的立法背景，10多年前，抚仙湖周边的乡镇都是以农业为主，旅游业还未兴起，生产方式不发达，当时的管理条例只是为了更好的调解水事和渔事纠纷。但13年后的今天，抚仙湖的环境和周边的经济已经发生了翻天覆地的变化，旅游业的开发活动频繁，原来径流区争水的情况发展到争先恐后的在湖边开发建设旅馆、饭店。旅游景点的无序开发，农村面源污染的日益加剧使抚仙湖的水域受到严重破坏。原来的条例已经不能适应目前的需要。从2001年下半年开始，关于抚仙湖保护和管理条例的修改工作已经开始，但经过数十次的修改，新条例至今尚未定稿。笔者认为在旧条例中主要存在以下几方面的缺陷：

    1、管理机构的设置存在弊端。按《云南省抚仙湖管理条例》的规定，抚仙湖管理局被赋予了水政、渔政、航政的行政处罚权，但水政、渔政澄江、江川等县也在管理。这些相关权力未予明确划分，还有对行政机关应承当的法律责任界定也很模糊，这样的规定难免会令管理机构在实施管理时产生混乱。

    2、未对抚仙湖保护范围予以明确的划分。现行条例没有对抚仙湖保护的管理范围作出明确的界定，相关的管理措施也没有细分，过于笼统。可操作性不强，不利于对抚仙湖水域的保护。

    3、对农村的面源污染没有相关的规定。农村的面源污染已经成为污染抚仙湖水域的一大主要因素，而在现行的管理条例中没有针对这类污染作出明确的管理规定，缺少相应的法律责任条款，所以实践操作中对于这类的污染难以依法管制。

    4、其它一些条款的缺失和设计的不合理。例如在现行的管理条例中就没有关于“公众参与制度”的相关条款；原管理条例中没有设定“法律责任”，只作出“惩罚”的规定等，还有一些条款的设计也不合理，笔者将在第五部分中逐一指出并提出一些建议。

    （二）行政管理机关在实施防治抚仙湖水域污染的工作中存在的问题

    1、由于《云南省抚仙湖管理条例》在对抚仙湖管理机构的设置上存在弊端，导致长期以来，玉溪市人民政府环境保护行政主管部门、水利行政主管部门、抚仙湖管理局以及抚仙湖流域各县的公安、交通、渔业、旅游业等各相关主管部门之间存在着职责权限划分不明的现象，遇到具体问题就互相推诿或互相越权，出现了好管的就争管，不好管的就不管的情况，致使许多环境污染或破坏问题得不到及时而有效的解决，水域的保护也难以落实到位。

    2、执法人员不到位：由于现在的管理体制正处于一个转型时期，虽然在去年市委市政府已经确定了“简政放权、属地管理、书记县长负责、加大力度”的管理原则，决定设立沿湖三县抚仙湖管理局，组建综合执法大队，但是执法人员到了今年4月都没有到位。

    3、执法难问题：抚仙湖管理局执法也存在诸多的困难，执法艇装备老化陈旧，如华宁局的执法艇是使用了十余年的老艇，市局的执法艇9艘中只有3艘能正常使用，这些老艇耗油量较大，而近年来偷捕行为呈现代化、团伙化和多样化的特点，在追捕违禁捕捞的快艇时，常出现速度慢或是油料耗尽的情况。而在岸上进行执法，清理一些违禁的捕捞工具时也时常遇到居民的阻挠。

    （三）周边居民环境保护法律意识薄弱

    虽然在管理条例中对保护和污染抚仙湖环境的行为都分别作出了奖励和惩罚的规定，但是事实证明沿湖居民的环境保护意识和法律意识都非常薄弱。抚仙湖沿岸的环境很不容乐观，很多村庄的大量生活垃圾和人畜的粪便乱堆乱放，甚至直排入湖。还有村民把垃圾扔进抚仙湖的河道，而这些垃圾都被冲入湖中；在湖边，一些不符合规定的建筑才刚被强制拆除，不远处就又有人兴建房屋；虽然市政府明文规定，取缔抚仙湖燃油机头和违禁的网具，但是在岸边滴漏油的拖拉机头，大筐的渔绳、渔网、临时乱搭乱建的捕鱼棚还是时常可见；抗拒执法人员执法的事情也时常发生。正因为沿湖群众的法律意识薄弱，使得抚仙湖的防治污染工作更是难上加难。

    五、 关于完善《云南省抚仙湖管理条例》的法律意见

    云南省政府、玉溪市人民政府非常重视抚仙湖的污染防治和保护，开展了大量的治理和保护工作。但是由于一些阻碍因素的存在致使这些工作未能取得很满意的效果，究其原因就是因为现行的《云南省抚仙湖管理条例》存在着缺陷。使得行政管理部门在管理时略显混乱，在执法时，时常会陷入无法可依的窘境。所以要更好的治理和保护抚仙湖，首先就应该尽快完善现行管理条例中的不足。笔者鉴于前文中所提及的防治抚仙湖水域污染存在的几个问题，在此提出几点意见：

    （一） 完善环境行政管理体制

    建立一个健全的环境行政管理体制是环境立法的必要内容，通过立法建立统一的环境管理机构，能够强化行政机关的环境管理职能。现行的《云南省抚仙湖管理条例》没有明确规范各个行政管理部门的职能，行政权力的配置也存有矛盾，这就导致行政管理工作产生混乱，甚至出现行政不作为的情况。所以要把保护抚仙湖的工作落实到位，首先就应该制定健全的管理体制，明确各管理部门的职责。笔者认为，对抚仙湖的管理应该做到集权，这样才能解决多头管理的问题。可以赋予抚仙湖管理局水政、航政、渔政及环境保护的行政处罚权；玉溪市政府主要负责制定水源保护专项规划工作，并领导水域的保护和污染防治工作，林业、农业行政主管部门按照水源保护专项规划，制定具体的实施方案。行政机关一定要依法行政，严格执法，坚决杜绝违法行政和行政不作为的情况。所以在管理条例中还应该对行政不力者，行政不作为者由监管部门予以问责。

    （二）健全关于抚仙湖保护及防治的相关法规

    1、 《抚仙湖管理条例》必须与现行法律法规、制度相协调

    《抚仙湖管理条例》出台的时间较早，经过了13年后，规定中出现了很多与现行的相关法律、法规脱节的地方，所以我们首先应该针对这方面的问题加以修改。

    （1）1993年制定的《抚仙湖管理条例》中第一条规定：“为加强对抚仙湖的保护、管理和合理开发利用，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》及有关法律、法规的规定，结合抚仙湖实际，制定本条例。”但目前，除《中华人民共和国环境保护法》没有修改，以上其他几部法律都已经重新修订过。既然《抚仙湖管理条例》是根据这几部法律形成，那么也应该在法条中对这些修订后的法律作出回应。

    （2）《云南省抚仙湖管理条例》中第四条规定：“抚仙湖由玉溪地区行政公署（以下简称玉溪行署）统一管理。”但在1998年玉溪地区就已经撤地设市，而玉溪地区行政公署也随之改为玉溪市人民政府，在条例中应该作出相应的修改。

    （3）原管理条例中没有设定“法律责任”，只作出“惩罚”的规定。法律责任是指：“由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务。”

    而自然资源法律责任则是指：“违反了自然资源法的法律规定，不按法律规定履行自然资源的行政管理职责或不履行自然资源义务，或者侵犯合法自然资源权益所应承担的法律后果。”它涵盖了民事责任、行政责任和刑事责任三方面。从“法律责任”的定义中就可以看出，“惩罚”只是法律责任的一种实现方式，他含概的内容过窄，所以应该重新设立相关的法律责任，仅用“惩罚”来囊括造成污染后所承担的相应法律责任是不准确的，也是与我国现行的环境保护法的相关规定不相符的。

    2、重新对抚仙湖水质进行划分

    《云南省抚仙湖管理条例》中第十二条规定：“抚仙湖水质按国家地面水环境质量标准Ⅱ类标准保护。”根据2002年的抚仙湖水质监测资料，抚仙湖水质下降至二类，后经过治理和保护，2003年又恢复到一类水质。所以对抚仙湖的水质作出这样的划分确实偏低，而且现在按照二类水质保护的话，虽然保护的难度会降低，管理和监督部门的压力也小了很多，经济承受能力和管理措施虽然能够同步实现，但是不利于抚仙湖的保护与径流区经济的可持续发展。考虑对抚仙湖水域的保护，对维系流域的生态平衡，为后世人的长远利益，还是应该将抚仙湖按照一类水质予以保护。

    3、对抚仙湖进行划区保护

    笔者认为，对抚仙湖水域的保护应该进行划区保护。针对不同的保护区，采用不同的保护措施。如果按照原来的管理规定，对抚仙湖只制定统一的管理规定，若规定过严，有可能会影响到离岸较远的居民、经营者的利益；若规定过松，那对保护水域将是大大的不利。所以可以对保护区划分等级，区别对待。我们可以借鉴《昆明市松花坝水库保护条例》第十一至十三条的规定，对水域的保护进行区域划分，分区域制定不同的管理法规。特别对于抚仙湖一级保护区应该作出“禁止游泳、水上训练以及其他体育、娱乐活动等”的规定。现在的抚仙湖已经完全成为了一个旅游景点，四处充满了商业气息，当日的自然秀丽风光日益消逝。在湖面上有很多的游客游泳、划船、骑水上单车等等，造成了水域的污染。所以我认为在抚仙湖的一定区域内应该禁止湖上的一切娱乐项目。虽然每年抚仙湖都能因为旅游而给当地政府带来很大的经济利益，但是抚仙湖一旦遭到严重的污染是再多的金钱也无法挽救的，我们为了自然环境的保护、为了将来自然与经济和谐发展，应该放眼未来，而不是仅局限于眼前的利益。禁止水上娱乐，周边旅馆、饭店自然会减少，也不会再有人在湖边违章建筑，不会有越来越多的旅馆、酒店违法排放，这样就可以减轻抚仙湖水域的一污染。

    4、针对农业面源污染在法律中予以规制

    不同于原管理条例的制定背景，现在农业的面源污染是抚仙湖水域污染的主要污染原因之一。在原条例中并未对此作出规定。根据对湖体污染控制能力的分析，抚仙湖以农田径流面源污染与畜禽养殖污染为主，其污染物负荷量占入湖总量的80%，尤其是总氮、总磷污染负荷，而本流域的畜禽养殖业都是规模很小的分散养殖，其污染控制难以集中治理。故在管理条例中应该对此作出一些规定，相关部门需要从源头减少化肥的施用量、增加畜禽粪便的施用量和植树造林加强水土保持等源头进行治理，还应该制定有关沿岸湖滨生态建设、城镇及农村生活污水治理等规定。

    5、构建公共参与制度

    “公共参与制度”是环境保护法的基本原则，在各部门法、相关法规中也应该有所体现。环境保护依赖公众的参与和实施，所以能真正确立起公众参与制度是很重要的，也是有难度的。在抚仙湖的管理条例中也应该对这一制度有所体现。在法条中应该规定对于抚仙湖的保护，民众有预案参与、过程参与以及行为参与的权利和义务。希望也可以通过公众参与来强化对抚仙湖环境的监督管理力度。

    法律的实施不仅依靠执法部门的严格执法，更重要的是民众的配合。环保是一项需要社会广泛参与的系统工程，需要社会的组成人员从自身做起，培养良好的卫生习惯和环保意识，因此提高当地居民的法律意识和环境保护意识就更显重要。这就要求当地政府能够对当地居民多进行环保宣传，多开展法制教育，能让人们意识到保护抚仙湖的重要性，能够主动投身于环境保护的行列中，严于律己，坚决抵制污染和破坏抚仙湖的行为。

    六、 结语

    抚仙湖历来以清水而闻名，近年来的污染问题得到各级政府的高度重视。云南省和玉溪市为保护抚仙湖采取的一系列措施，抚仙湖流域内点源治理，流域内工业、城镇及沿湖旅游景区点源污染基本得到控制，拆迁湖周部分旅游设施和农户，恢复和建设湖滨带，建设澄江县城和禄充及小马沟污水处理厂，建设马料河、窑泥沟人工湿地、治理隔河污染、林业生态建设、沿湖三个农业生态村建设工程等。这些措施遏制抚仙湖水质恶化起到了重要作用。在大力开展防治工作的同时还需要进一步提高群众的环境意识，让他们自觉的爱护抚仙湖。希望通过各界的努力能够有效的防治抚仙湖的污染，“高原明珠”能够早日恢复昔日的风采。

    参考文献：

    1. 蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2002年版；

    2. 王苏民主编：《中国湖泊志》，科学出版社，1998年版；

    3．金瑞林，汪劲主编：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版；

    4．潘芮：《拯救抚仙湖》，云南省环境保护局http://ynepb.gov.cn;

    5．傅雪晖：《抚仙湖-清溪碧玉留后人》，云南日报，2005.1.12；

    6．云南省人大常委会：《云南省抚仙湖管理条例》1993，9，25；

    7．云南省人大常委会：《昆明市松华坝水库保护条例》2006，3，31。

    作者简介：赵佳，昆明理工大学 研究生院环境保护法学专业学生，电子信箱secretjia@126.com。

    （中国环境法网）