背 景

1月9日，省旅游发展委员会、省监察厅、省工商行政管理局等10个部门联合发出《关于贯彻实施〈旅游法〉整治旅游市场突出问题的通知》（以下简称《通知》），加大行业整改力度，探索旅游市场监管长效机制。

声 音

要切实加强部门联动、上下互动，对旅游市场上的突出问题坚决予以整治，同时立足长远不断加强旅游市场监管和整治的基础工作，建立和完善长效监管机制，不断净化旅游市场秩序。

直面问题

省政府召开旅游市场秩序整治工作专题会议，集中梳理四大问题

去年10月6日、今年1月3日和7日我省相继曝光了香格里拉导游强迫游客消费、丽江导游和石林景区导游辱骂游客等事件，引起社会关注，省委、省政府对此亦高度重视。

当上述事件一次次把人们的目光聚焦云南旅游的时候，许多人质疑：云南旅游市场监管的现状怎样？这些事件透露出什么问题？这项工作存在哪些困难？怎样防患于未然？面对困难和问题，云南旅游从未停止关于建立市场监管长效机制的探索，而“十五不准”仅是这些探索中的一项内容。

去年12月25日，省政府资政刘平主持召开省政府旅游市场秩序整治工作专题会议，对存在的问题进行了集中梳理，大家痛定思痛，勇敢直面4大问题——

一是游客购物不满意的情况较为突出。主要表现在：部分旅行社、导游、旅游车驾驶员、旅游购物企业及从业人员对游客进行虚假宣传，诱导购物，甚至强迫及变相强迫游客购物；部分商家销售的旅游商品以假乱真、以次充好、质价不符；一些旅行社和商家不按规定及时处理游客退货诉求。

二是服务不达标的情况仍然存在。主要表现在个别旅行社不与游客签订旅游合同、签订的合同约定事项不明确或强迫游客接受霸王条款；部分旅行社采购的服务和产品达不到相应标准，擅自降低接待服务标准甚至不履行合同；一些旅行社、导游、旅游车驾驶员擅自改变行程安排，增加购物次数或自费项目，甚至强迫游客参加自费项目；一些导游、旅游车驾驶员服务态度不好，讲解质量不高，导游变导购，司机兼导游，存在故意刁难游客甩团、甩客、甚至打骂游客的行为。

三是非法经营行为不同程度存在。主要表现在：一些机构和个人在未取得相应经营资质的情况下，擅自招揽游客、承揽旅游包车业务、从事导游服务和旅游车驾驶服务，存在“黑社、黑车、黑导、黑驾”等情况。

四是旅游安全事故时有发生。主要是旅游交通事故、食品安全事故时有发生，游客伤亡人数呈上升趋势，安全形势不容乐观。

正视困难

正确认识旅游市场监管及整治工作，全方位完善改进薄弱环节

“面对旅游市场存在的问题，通过认真分析，我们感到旅游市场监管及整治工作还面临一些困难和问题。”省旅发委主任段跃庆直言。

从目前的情况来看，由于旅游市场监管涉及到食、住、行、游、购、娱所有环节和诸多政府监管部门，综合监管、旅游行业管理与执法质监一体化、跨区域的旅游执法协作、分级统一的旅游投诉受理等机制尚未完全建立和健全，上下联动、部门协作、区域合作的综合监管格局还未形成，市场监管的整体效能有待提升。

监管手段还需完善和创新。当前，旅游市场监管各自为政、人盯人和手工操作的方式还未得到根本改变；标准化、信息化水平还需进一步提升，游客满意度评价体系、行业诚信评价体系还未建立，旅游经营者、旅游从业人员诚信经营的情况还不能及时有效地面向游客、社会、行业和监管部门公告，游客、媒体、社会、行业和监管部门有机结合的“五位一体”的监管格局尚未形成。

导游管理体制改革的探索推进艰难。省旅游发展委员会经过认真调研，制定了《云南省导游管理体制改革方案》，拟从理清导游归宿问题入手，由旅行社或导游公司与导游人员签订劳动合同，确立劳动关系，进而建立起导游薪酬制度，但由于目前缺乏相应的法律法规支撑，改革工作推进艰难。

旅游市场准入和退出机制缺失。目前，涉及旅游产业吃、住、行、游、购、娱六大要素行业在经营主体的进入上缺乏较为有效的宏观调控手段，且普遍进入门槛较低，以致旅游市场存在竞争主体过多、分布和结构不合理的状况，企业“优不胜、劣不汰”，不利于旅游产业结构的优化调整和市场良性发展。

旅游行业管理和执法质监机构及队伍建设滞后。行业监管的任务不断加重，但全省旅游部门行业管理工作仅由一个处（科）承担，且人员较少，安全监管、标准化等工作无法安排专职人员承担。

旅游行业自律能力弱。目前省、州市两级共有各类旅游行业协会和分支机构68个，工作人员203人。但总体上自律惩罚措施缺失，没有发挥应有的自律作用。

旅游安全生产工作有待理顺。从行政许可和管理事权看，旅游部门对各旅游要素行业安全监管的职能较弱，缺乏相应的法律授权和管理手段，处于一种被动协调管理的状态。

寻找良方

多措并举探索旅游市场监管长效机制，联动互动坚决整治突出问题

“大理市的做法值得学习借鉴。”1月10日，刘平在全省旅游市场秩序整治暨全省旅游工作会议上特别指出。据了解，大理市的做法是：探索制定旅游涉诉先行赔付制度，即由政府每年安排10万元用于解决涉及金额在1000元内的旅游投诉，取证落实后由旅游部门先行赔付，再行追究违规企业的责任。目前，这项制度的推行得到了游客的广泛认可。

西双版纳傣族自治州在全省率先开通“西双版纳旅游投诉官网”微信公众服务号，利用微信实时、便捷、覆盖面广的优势，扩大旅游信息发布和投诉平台。迪庆藏族自治州建立“黑名单”制度，对于多次违规、多次被投诉，且违法违规情节恶劣的，严重损害迪庆旅游形象的企业和人员一次性清除出旅游行业。

去年以来，省旅游局更名为省旅游发展委员会，增选了10个省级相关部门的分管领导作为省旅游发展委员会兼职副主任，促进旅游部门职能由单一的行业管理向综合协调和行业管理并重转变。全省5个州市进行了相应探索。这项举措为旅游市场监管探索长效机制创造了有利条件。

省旅发委和省监察厅共同牵头，联合省级11个部门制定下发《云南省旅游市场监管行政执法与行政监察联动工作制度》，采取行政监察与行政执法相结合的工作方式，助推行政执法工作的效能提升。

目前，《云南省导游管理体制改革方案》已形成，正在积极争取国家旅游局批准我省作为导游管理改革试点。省旅发委对《云南省旅游条例》二审稿提出了28条40款的修改意见。今年3月，省人大将对《云南省旅游条例》进行审议。省旅发委与省工商局共同发布了《云南省国内旅游合同》等4项旅游合同示范文本，《旅游法》实施后又对相关内容进行了适应性修改。另外，我省增加了旅游投诉电话线路，坚持24小时值班制度，及时受理游客咨询和投诉。

2013年以来云南旅游市场的整体发展态势在悄悄转变，投诉呈下降趋势，特别是《旅游法》实施后下降明显；去年“十一”黄金周的统计数据显示，全省各级旅游执法质监机构接到旅游投诉22起，同比下降78%。

旅游市场监管和整治工作事关旅游产业的健康、可持续发展，事关我省旅游强省建设目标的实现。段跃庆认为，要切实加强部门联动、上下互动，对旅游市场上的突出问题坚决予以整治，同时立足长远不断加强旅游市场监管和整治的基础工作，建立和完善长效监管机制，不断净化旅游市场秩序。

记者 储东华 张议橙