背景

云南是全国扶贫攻坚的主战场之一，扶贫工作成效关乎云南的发展。2014年7月27日，《云南省农村扶贫开发条例》开始施行，填补了我省地方扶贫工作领域的立法空白，促进扶贫开发工作走上规范化、长期化、法制化轨道。

话题

《条例》有哪些亮点特点？对我省4个集中连片特困地区、700万农村贫困人口脱贫致富具有怎样的意义，会给我省扶贫开发工作带来哪些改变？

实施精准扶贫措施 由“大水漫灌”向“精确滴灌”转变

《条例》规定，农村扶贫开发应当坚持开发式扶贫方针，遵循政府主导、精准扶贫、自力更生、社会帮扶、合力推进的原则；主要对象是年人均纯收入低于国家农村扶贫标准、具备劳动能力的农村人口；主要范围是集中连片特殊困难地区和其他扶贫开发工作重点县（市、区）、贫困乡（镇）、贫困村。

据介绍，按照国家统计局的法定数据，2013年底我省农村贫困人口为661万人，居全国第2位。国家给予我省在661万人的基础上上调6%的指标，确定在全省范围内识别700万农村贫困人口，约175万贫困户，作为我省农村扶贫开发的主要对象。

《条例》把“精准扶贫”列入了扶贫开发的原则，并对扶贫对象的概念、确认机制、确认程序、动态管理和扶贫开发工作的重点区域进行了规定。省扶贫办主任李新平认为：“这为整合各类扶贫资源，聚焦集中连片特困地区这个主战场，实施精准扶贫、科学扶贫奠定了基础。”据介绍，为配合《条例》施行，推进精准扶贫，我省已推出几条主要措施：一是已经制定了精准扶贫和建档立卡两个工作方案，计划今年底全面完成175万户贫困户、4277个贫困村、476个贫困乡镇的识别和建档立卡工作，争取到户到人。二是加快推进扶贫信息网络平台建设，全程跟踪监测，实施动态管理。三是抓紧修订和完善相关扶贫项目管理制度，以专项扶贫资金项目为支撑，依托整乡推进、雨露计划、产业扶贫、金融扶贫、安居工程“五大品牌”，实现到户项目专项资金主要用于建档立卡扶贫对象。

激发金融扶贫活力 在全国率先提出设立扶贫到户贷款风险补偿资金

我省扶贫开发坚持既抓点又抓面，不栽“盆景”多种“苗圃”。《条例》规定，有关主管部门应当采取产业扶贫、整乡推进、整村推进、安居工程、易地搬迁、就业促进、以工代赈等专项扶贫措施，改善贫困地区生产生活条件，提高扶贫对象自我发展能力。并对专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等3大类主要扶贫措施和税费减免、投入增长、金融服务、土地保障、贫困影响评价、智力扶贫等方面的扶持政策进行规定。

“优先保障贫困地区的资金、项目、技术、服务等需要，优先向符合条件的贫困地区安排重点工程和项目，优先审批贫困地区产业项目。”《条例》规定了各类扶贫项目资金的管理要求和用途：财政专项扶贫资金主要用于改善基本生产生活条件、培育特色优势产业、组织开展农村劳动力技能培训；信贷扶贫资金主要用于扶持扶贫对象产业发展、疾病救治、住房改善；定点扶贫和对口帮扶资金由帮扶单位根据帮扶地的实际需要确定用途；社会捐赠资金按照捐赠者的意愿安排使用。

深化金融扶贫改革，激发金融扶贫活力。据省扶贫办负责人介绍，我省以专项财政扶贫资金作为贴息，去年投入2亿多元专项资金撬动60亿元扶贫开发信贷资金（其中到户贷款40亿元）；今年将继续投入3.4亿元专项资金，预计将撬动扶贫开发信贷资金80亿元（其中到户贷款55亿元）。

不过，由于贫困群众贷款无抵押担保物，加之存在金融趋利，贷款成本高、风险大等原因，导致最困难的贫困户获得扶贫贷款的比例较低，扶贫贷款存在“飘移”、“脱靶”现象。为此，在充分调研论证的基础上，我省在全国率先提出设立扶贫到户贷款风险补偿资金，今年将设立1亿元专项资金，在30个县进行试点，专项用于农信社向建档立卡贫困农户发放小额贷款后产生的呆账代偿核销，降低金融机构放贷风险，激励信贷机构向贫困户放贷。另外，扶贫贷款保险机制、正向激励机制也在加紧研究推进中。

建立智力扶贫制度 扶持大、中专毕业生到贫困地区就业创业

《条例》鼓励社会各界积极参与农村扶贫开发工作，分3个层次对社会各界参与扶贫开发作出了规定：一是规定了国家机关、事业单位、人民团体、国有或者国有控股企业应当承担定点挂钩扶贫责任、履行法定义务。二是要求被帮扶地政府及其有关部门，负有配合帮扶单位开展扶贫帮扶工作的责任。三是要求财政、税务等有关行政主管部门依法执行税费减免政策，鼓励和支持民营企业、民间组织和个人到贫困地区开展科技推广、人才引进、人员培训、劳务输出、商务贸易等活动。

《条例》规定，有关部门应当制定政策措施，鼓励开展扶贫开发领域的国际交流与合作，引进境外资金和技术依法参与农村扶贫开发。

“扶贫先扶智，治穷先治愚”。智力扶贫，已成为提高贫困地区人民素质、增强“造血”功能的重要扶贫方式，为此，《条例》规定，县级以上人民政府应当建立智力扶贫制度，加强贫困地区基础教育和职业教育，扶助贫困家庭学生完成学业，鼓励大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养各类人才，扶持大、中专毕业生到贫困地区就业创业，支持教育、科技、文化、卫生等专业技术人员到贫困地区开展服务。

评价扶贫资金绩效 农村扶贫开发资金使用情况应当纳入村务公开、政务公开范围

建立各级财政专项扶贫资金稳定增长机制是《条例》的亮点之一。《条例》规定，县级以上人民政府应当将财政专项扶贫资金和必要的工作经费纳入同级财政预算，逐步增加财政专项扶贫资金的投入，并加大对贫困地区的财政转移支付和建设资金投入。

按照《条例》规定，省财政每年安排的专项扶贫资金不低于中央财政投入本省专项扶贫资金的30%。据省人大常委会农业工作委员会相关负责人介绍，作出此款规定是我省地方性法规的特例。该条款不仅直接增加了财政专项扶贫资金的投入总量，更为重要的是，在中央稳定增加扶贫投入的背景下，为争取中央扶贫专项资金对我省更多的支持奠定了坚实的基础，从制度上保证了财政专项扶贫资金的投入。《条例》还规定，财政、扶贫开发等行政主管部门应当建立财政专项扶贫资金绩效评价制度，并将绩效评价结果作为财政专项扶贫资金分配的重要依据。

多年来，由于扶贫资金涉及部门多、战线长、范围广，项目零星分散，机制不顺，基层监管力量不足，监管手段落后等原因，我省扶贫资金项目的管理仍存在一些问题。对此，《条例》对扶贫项目资金的使用和监督管理作了详细规定，明确了各类扶贫项目资金的管理要求和用途，强化了人大监督、群众和社会监督、审计监督等监督措施，规定建立扶贫开发工作考核评价、专项扶贫资金绩效评价、监测统计等制度体系，并明确了相关违规违纪违法行为的法律责任。例如，《条例》规定，经批准的农村扶贫开发项目不得擅自变更；农村扶贫开发资金使用情况应当纳入村务公开、政务公开范围，接受社会监督；任何单位和个人不得虚报、冒领、套取、截留、挤占、挪用农村扶贫开发资金等。

本报记者 左超