背景

2012年以来，昭通市盐津县在4个乡镇试点进行“群众参与预算改革”，相继探索建立了县乡财税增长激励机制、部门“比例·绩效”预算和乡镇群众参与预算试点三项财政改革措施。其中，乡镇群众参与预算改革是最大的亮点。

观点

让乡镇群众参与预算编制，使基层民主意识得到强化，理财思路得到创新，在节约财政资金的同时提高了办事效率，增加了政府透明。

缺少公开谈何监督？

改革思路 向乡镇下放财权，让公众直接参与财政预算编制

盐津是国家扶贫开发工作重点县，“十一五”末期全县实现生产总值21.3亿元，地方财政一般预算收入9199万元，财政自给率不足10%。财政运行面临财源基础薄弱、结构单一，财政资金使用效率不高，上级依赖程度较高等突出问题。

“盐津财政体制演变主要经历了‘统收统支’、‘乡镇实体’、‘零户统管’和‘乡财县管’几个阶段。随着盐津经济社会快速发展和财政收支总量的不断增长，现行的财政预算管理已不能适应乡镇发展的需要，亟待更有效率和科学的措施来适应。”谈及盐津县推动的财政体制改革，盐津县县长李晓介绍，现行乡镇财政管理缺乏民主理财、民主监督机制。在“乡财县管”的管理机制下，乡镇作为一个部门编制预算，仅在每年年初向人代会作简单的财政预决算报告，有的乡镇甚至不作报告。乡镇预算未进行公开，民众更是无从知晓。同时，乡镇的预算执行和调整也未曾向乡镇人大主席团报告，仅按照部门预算的要求办理年终决算，乡镇人大监督职能逐步弱化。

2012年，盐津县在乡镇开展了以“收入划分、核定基数、转移支付、定额上解”为主要内容的县乡财政体制改革试点，下放乡镇财权，由乡镇自主管理本乡镇收支。乡镇财权下放虽能激发各乡镇发展的积极性，但管理却是一大难题。

为此，在多方调研、借鉴外地经验的基础上，该县选择庙坝和豆沙两个镇作为群众参与预算改革的试点，探索民主理财的有效途径。通过由群众参与讨论和评议，让公众直接参与财政预算编制，确定乡镇财政资金分配，实现预算编制逐渐向开放转变。

而所谓“群众参与预算”，就是以基层群众为主体，以乡镇政府预算编制、执行、监督为主要内容，按照公平、公开、公正的原则，通过民主议事等形式，最终实现政府预算科学、透明，进一步提高资金使用效益，促进群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等目标的一种基层预算管理形式。群众参与预算改革将预算编制从原来的“政府说了算”变为现在的“群众说了算”，打破了现行预算编制的“闭环现象”，提高了财政资金的使用效益，调动了乡镇抓“财源”的积极性。

民意民愿怎样体现？

改革举措 通过代表民主议事，让资金项目在阳光下运行

“本次会议应到群众议事员48名，实到44名，请假4名，符合规定人数，可以开会。”3月26日上午9时30分，盐津县庙坝镇2014年群众参与预算改革第一次民主议事会正式开始。来自该镇12个村（社区）从群众中推选出来的48名议事员代表群众参加财政项目预算。庙坝镇全体党政班子成员、部分人大代表、政协委员列席会议，盐津县群众参与预算改革监督委员会对议事会进行全程监督。

会上，庙坝镇人民政府向议事员报告了2013年财政收支执行情况和2014年财政收支预算情况，改革领导组通报了2013年群众参与预算执行项目绩效评价分析和2014年群众参与预算项目审查情况，随后采用项目提议人陈述、议事员讨论、投票表决产生2014年群众参与预算项目。

“如今，我们镇的许多村、组都通了公路，而小寨村李家坪村民小组至今还没通公路。我作为小寨村的议事员，恳请大家为中溪口至李家坪公路项目投上宝贵的一票。”小寨村议事员温局银的陈述获得了34票，成为当天得票最多的项目。

……

会议一直进行到下午4点左右才结束，通过议事员讨论、投票产生了庙坝镇13个2014年群众参与预算项目，涉及资金250余万元。

庙坝镇镇长王存能介绍，此次庙坝镇群众参与预算改革领导组在项目申报阶段共收到项目81个，其中群众议事员所提项目79个，政府主导项目2个。经县、镇两级审查后，最终通过27个项目，涉及道路交通、医疗卫生、文化教育、人畜饮水、产业发展和基层组织活动场所建设等方面，总申报资金745.97万元。

盐津县为推进群众参与预算改革试点工作，专门成立了盐津县乡镇群众参与预算改革领导小组、监督委员会以及专家咨询小组。结合县情实际情况制定了《盐津县群众参与预算改革试点方案》、《盐津县群众参与预算群众议事员推选办法》等一系列办法方案。另外，还特别邀请中山大学、复旦大学和省财政厅专家为当地县乡领导和“群众参与”预算改革议事员上课，对群众参与预算改革、项目编审、绩效评价等相关知识一一进行专业辅导。

在程序上，群众参与预算作为政府内部预算编制的一种方式，一是通过代表议事推荐项目，按照轻重缓急和代表投票得票排序建立项目库，作为向上申报专项资金的依据。二是通过组织召开新一轮民主议事会议，让代表知道哪些项目可以由上级专项解决，乡镇自有的项目资金有多少可以解决其他代表的议事项目。三是通过代表再次议事，依据当年乡镇新增财力和调整项目资金，形成预算调整报告交乡镇人大主席团审议批准，从而实现程序上的公开、公平、公正。

试水两年反响如何？

改革效果 与民意有效对接，让财政资金发挥出更大效益

目前，盐津县群众参与预算改革主要有庙坝和豆沙两种模式。庙坝镇采取群众代表参与、竞争立项的方式进行预算编制，是一种“自下而上”的方式；豆沙镇采取的是以政府为主导，按照当年全镇财力状况和经济社会发展需要，拟定当年建设项目交由群众代表议事表决后进行预算，是一种“自上而下”的方式。核心都是通过群众直接参与，把群众最关心、迫切希望办又有条件办的事，科学合理地办好办实。

“盐津群众参与预算改革是民主理财的一种探索，也是推行‘阳光财政’的有益尝试，为发挥财政资金效益、提升财政管理水平提供了借鉴。”省财政厅政策研究处处长常斌表示。

“群众参与预算改革让群众知道了钱从哪儿来，用到哪儿去，政府有多少钱，能够办多大的事。增强了公开透明度，从而打消群众疑虑。”庙坝镇红碧村村民彭凤华说。

两年多的“试水”，取得了良好效果。乡镇转变了传统理财观念，提升了公共服务理念，招商引资、培植财源和发展地方经济的积极性提高，乡镇预算支出更加科学可行。与2011年同期相比，实施群众参与预算改革后的庙坝镇和豆沙镇地方财政收入分别从427万元和124万元增长为1048万元和345万元。

豆沙镇镇长高利萍对变化深有感触：“实施群众参与预算改革，使基层政府的观念由原来的‘政府主导、以政府为中心、政府说了算’转变为‘以民为主、民意优先、民生为本’，把公共财政支出的决策权还于人民。同时这也是政府了解老百姓诉求的有效途径，提高了政府的公信力。”

豆沙镇人大主席团主席盈朝军认为，群众参与预算改革，激活了基层人大的监督职能。民众代表的参与，促进了财政预算公开透明，强化了民众对政府资金的监督管理及项目落地和后续维护，提高了乡镇抓收促管的积极性，发挥了财政资金的最大效益和作用。

据了解，今年盐津县在改革试点成功的基础上，陆续展开了全县各乡镇群众参与预算改革，目前已有豆沙、庙坝、中和、牛寨4个乡镇先后进行了改革。

记者 谢毅