落地财政资金怎样在县市一级得到有效监管？昆明市财政局选取石林彝族自治县作为试点县区，在石林县原有“报账制”基础上，按照“评审先行”的财政投资评审新理念，择机引入项目评审制，使财政资金报账制与财政项目评审制“两制”合力，对落地财政资金使用进行有力、高效管控，探索了一条破解基层财政有效监管难题的新路径。

“两制创新”财政监管模式的“石林经验”，管住、管好了财政“钱袋子”。初步统计，石林县自2008年启动财政投资评审以来，累计审减资金1.2亿元，核减预算11.23亿元，节约下来的资金相当于石林县去年地方公共财政预算收入的两倍。

报账制

打破“一拨了之”专款专用

随着国家经济实力不断壮大增强，从中央到地方各级财政资金支出体量越来越大，政府投资项目和金额越来越多，各级财政资金支持的项目最终都要在县市一级落地，但落地的财政资金项目还存在着高估冒算、“三超”、“挤、占、挪、用”等问题，财政部门对落地财政资金的监管经常陷入“部门点菜，财政买单”的尴尬局面，财政监督管理作用难以发挥。

那么，县级财政如何有效监管落地财政资金“最后一公里”问题，确保财政资金使用安全、规范呢？

据昆明市财政局相关负责人介绍，报账制对财政专项资金的监管主要体现在三个环节：一是项目建设施工合同签订后，财政资金拨付至投资预算的40%以内；二是根据项目实施进度进行资金拨付，在项目完工验收并提交完整的结算报告时，资金拨付至投资预算的80%以内；三是经审计或财政投资评审确定最终投资额后，拨付其余尾款并预留5%的工程质量保修金。

报账制打破了以往“一拨了之”的惯例，实施后工程款兑现率得到提高，未发生一例政府投资项目拖欠农民工工资的事件，进一步理顺了财政部门和项目主管部门的工作职责，加强并规范了财政资金管理，保证了财政专项资金专款专用。

评审制

卡好“支出口子”合理合法

上级专项转移支付资金分为补助类资金和项目类资金，报账制对补助类资金可以做到专款专用，收到良好实效，而对项目类资金虽能做到专款专用，但财政部门对“支出口子”如何确定、工程量价是否合理、项目的进度等情况不甚了解。

针对这种情形，昆明市财政局引入了“评审先行”的项目评审制，并出台相关法律法规，对政府投资予以规范，在解决财政资金“合法性”的基础上进一步解决“合理性”问题。

“先评审、后预算”、“先评审、后采购”、“先评审、后拨款”、“先评审、后评价”的管理机制是依靠专业技术为支撑的财政评审创新，在“不唯减、不唯增、只唯实”的理念下，依靠专业、数据和事实说话，对落地财政资金的使用进行有力、高效管控。

目前，昆明市基层财政评审范围已从单纯的预算内投资项目拓宽到政府性基金、政府融资等所有财政性资金，从新建项目拓展到扩建、维修等所有建设项目，如对省级安排的一些企业发展扶持资金项目、粮食库存项目、预算变更追加、植树造林专项核查、国有企业等进行专项评审，投资评审在财政监管项目中得到了推进。

补“三缺”

争取“发言权”说内行话

据介绍，长期以来基层财政管理水平有限，主要原因在于“三缺”：一是缺信息、二是缺标准、三是缺技术。

“项目都是由建设单位负责管理，财政部门对工程量价等数据信息的真实性和合理性无从把握。同时，各类项目的建设标准、支出标准、造价标准不尽相同，财政部门缺乏标准，成为衡量项目支出是否合理的软肋。此外，如何更好地实现基层财政参与项目管理，实现“术业有专攻”，确保财政评审的专业和权威。我们通过引入评审手段，针对‘三缺’实现了‘三补’。”昆明市财政局负责人介绍。

每次进行评审，评审人员都要跑现场、蹲工地，通过影像资料、现场测量、询问等方式掌握第一手资料，核实项目的量、价信息，让工程进度消耗等信息与财政拨款和管理信息实现对接。为把项目支出控制在合理范围内，昆明市财政通过积累数据、充实样本，建立了材料价格信息库、单位造价数据库、项目支出指标库等参照标准，促进评审业务规范化和标准化。

在石林县城至火车站道路工程预算评审时，送审单位造价为6054万元/公里，与单位造价标准库中同规格市政道路的平均造价4825万元/公里相差甚远。经评审发现绿化苗木“满天星”的价格为48元/株，与市场标准悬殊巨大，经再次多方询价，评审时调整为0.8元/株，只此一项便核减预算2000万元。

过去，财政部门只能依据项目主管部门意见决策。现在，财政部门在与建设单位对接项目时掌握了主动权，监管项目资金也有理有据，并已逐步成为有专业技术发言权的部门。

买服务

引入“第三只眼”确保公正

然而，财政部门受人员编制和政策限制，出现了评审力量不能满足业务增长需求的矛盾。昆明市财政局通过加快转变财政职能，进一步放开社会服务市场准入标准，以购买社会服务、引入中介机构参与等多种方式，让评审工作更阳光、更公正、更有效率。

通过购买社会服务，采取委托中介机构初审、评审机构复审的方式，一方面解决了人少事多的矛盾，另一方面逐步将“养人”支出转向“办事”支出，做到办事不养人，精兵简政，降低行政成本，增大评审力量，对政府和老百姓都是“惠而不费”的好事。对中介机构则实行适度付费,标准稳定，让中介机构进得来、留得住，做到既符合政府采购要求、节约成本，又保障中介机构的利益，互信共赢、长期合作。

让专业的人来做专业的事，购买社会服务改变传统监管习惯和依赖“定性”的特征，进而更加强调“定量”的监管方式，财政资金的监管方式不再是拍脑袋的决策，而是借助中介机构精湛的业务技术、灵活机动的工作方式等优势来参与财政管理，靠数字说话，更加注重将“定量”与“定性”相结合。借助中介机构客观公正评价财政投资项目，以“第三只眼”看政府投资评审工作，提高社会公信度，有效解决了财政部门在评审工作中既当“裁判员”又当“运动员”造成的不公平、不公正、不权威的问题。

记者手记

“郡县治，天下安”，基层财政管理的水平、质量、效率对当前财政改革顺利推进举足轻重。

长期以来，政府公共投资领域普遍存在着预算约束弱化、投资效益不高的瓶颈问题，项目单位高估冒算、建设资金被挤占、挪用的现象一直未得到有效解决。这些问题的存在，不仅直接影响项目建设、危及工程质量、造成建设资金的损失和浪费，同时也影响了政府投资效益的正常发挥，容易滋生腐败现象，损害政府形象。

昆明市财政局以财政投资评审为突破点，为破解基层财政监管难题提出了新的思考维度。“石林经验”既是基层财政管理探索的新内容，也是财政评审工作推进的新方向，更是财政创新监管方式的新坐标，这样的基层财政监管新模式在更广泛范围内都有积极的示范带动作用。

记者 李莎